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白景明(中國財政科學研究院副院長) : 為什么要繼續實施積極的財政政策
日期:2019-01-05

2009年起我國開始實施新一輪積極的財政政策。這一輪積極的財政政策有三大特征:一是時間長。截至2018年為期已十年;二是大規模減稅降費,累計近6萬億,特別是2018年一年減稅1.3萬億,相當于2013—2017年累計減稅額30%;三是一般公共預算赤字額激增。2009年赤字額跳升428%,為9500億,2018年增至23800億。從2013年起,赤字增長率超過M2和貸款增長率,2013年赤字增長率甚至是超出貸款增長率和M2增長率兩倍。2016年情況相近。如此高強度擴張性財政政策舉世罕見。在這種背景下,2019年將繼續實施積極的財政政策,而且還要加力提效。這又可說是舉世無雙的大膽嘗試。緣何如此?

一、社會主義市場經濟進入了新的發展階段

我國90年代初提出發展社會主義市場經濟。其后逐步建立了完備的市場體系,市場化程度不斷提高。目前我國的商品市場、資金市場、資本市場、產權市場、房地產市場等的規模均位居世界前列。2010年起我國成為全球第二大經濟體。在市場經濟形成過程中,資本加速積累。目前私人資本提供的GDP(包括外商獨資企業)占比已達70%左右,提供的就業占到80%左右,提供的稅收也超過了百分之五十。同時,私人資本在一些行業中成為了主力軍,如互聯產業、房地產行業、商業、服務業、輕工業、農產品加工業等。這使市場的資源配置功能逐步從基礎性轉到起決定性。然而要看到,市場體系形成后,市場配置資源自身的缺陷逐步凸顯,同時市場發育又遇到了諸多制度障礙。突出點如壟斷集團限制競爭、要素流動成本上升、管制過多、區域封鎖等。這種格局客觀要求政府運用政策手段維護競爭、降低成本、釋放需求。稅收既是要素流動的成本,又是要素生成的成本,同時也是政府總體宏觀政策取向的標識。制定稅收政策必須考慮市場主體的要求,不考慮其要求,資本就可能外流,或者出現企業投資積極性銳減,接踵而至的將是就業萎縮。近年來市場主體一直在呼吁減稅,政府也確實在不斷加大減稅力度。但市場主體仍說不解渴。原因何在?主要是社會保障繳費率位居全球高位抬高了企業綜合負擔率。這在當前社會平均利潤率不斷下降的背景下使企業的利潤空間逐漸收窄,尤其是中小微企業甚至低于貸款利率。因此,2019年必須通過更大規模減稅來拉低市場主體綜合負擔水平。這是一種綜合平衡而非簡單的短期應急之策,事關經濟能否可持續發展。

市場經濟必然導致收入分配差距拉大,形成不同的收入階層,甚至出現利益固化、收入階層傳承。目前中國經濟運行中的突出問題是個人收入集中率上升速度超過經濟增長率,因而基尼系數值已超過警戒線。因此,政府必須加大收入分配調節力度,其中最重要的措施是通過加快實施基本公共服務均等化戰略來托高低收入階層生活水平并保障中等收入階層生活質量提升。所以,2019年仍要加大基本公共服務投入。同時全面推開個人所得稅改革,把減輕個人直接稅負擔列為新的減稅重點進而增強中等收入階層消費能力。這實質上是落實托低擴中的收入分配政策的配套政策,是要優化收入分配市場化格局,讓支撐經濟動能轉換的主干群體獲得更多的增長利益。

二、經濟發展進入了新階段

1978—2018年我國經濟保持了四十年年均9.5%的增速,同期全球經濟增長率年均僅為2.9%。這在世界經濟史上是一個奇跡。二戰后日本經濟高速增長期的60年代只是保持了十年的年均11%的增速。尤為突出的是2000年我國GDP達10萬億后,經濟增速不減,到2017年已經達到了82萬億,十七年的時間增長了7倍。

然而要看到,經濟發展具有周期性。改革四十年過程中,我國經濟基本上是每十年內有一個周期,請看下圖:

上圖表明,四十年當中總體看經濟波動幅度呈遞減趨勢。2000年后,周期時間拉長,頭十年相對穩定,年均增速高達10%。2012年后,經濟增長率在7%左右已穩定了7年。同一數值穩定時間如此之長是改革四十年中首例情況。這表明中國經濟穩定性增強,同時也證明中國經濟已進入增速換檔期。需要承認,換檔期并不意味著衰退期。因為2012年后消費物價、城鎮就業人員平均實際工資、農民純收入、就業人數等指標值都是上升的,而且收入類指標增速總體高過經濟增長率。此外,還應看到,GDP總額超過5萬億美元后還能保持年均6%的增速在全球只有中國一家。

經濟增長換檔雖然屬于正常的經濟規模收縮,但也是經濟運行過程中多年積累下來的結構性矛盾的顯現。進一步說,中國經濟增長在進入換檔期的同時又進入了結構調整陣痛期。這種陣痛有四大突出表現:一是供求總量要找尋新的平衡點;二是供給結構要依需求結構變動自主調整;三是市場主體要承擔加大研發投入帶來的資金周轉成本;四是市場主體和個人都要找尋新的利益增長點。

在社會主義市場經濟條件下,雖然市場對資源配置起決定性作用,但也要更好發揮政府作用。就現階段而言,更好發揮市場作用就是要充分利用政策手段降低結構調整成本、優化結構調整環境、化解結構調整風險。2019年中國經濟依然處于換檔期和結構調整期,機遇和挑戰并存,要爬坡過坎,既要接續過往有效投資,又要開啟新的要素配置和要素流動局面以推進動能轉換。同時,還要繼續化解重大風險。為此,必須持續擴張財政支出,運用赤字增量來拉大當期總需求,承接產出擴張、壓低部分產品產量下跌率。加大如基礎設施、公共設施等資本性支出起的就是這種作用。較大幅度增加專項債意義在此。必須針對初創型企業創新企業實行結構性減稅,通過大力度加計扣除政策來激勵企業走技術創新型發展道路,通過繼續加大中央對貧困落后地區的轉移支付刺激形成新的區域間企業和個人優勢互補格局。

三、國際經濟發展進入新階段

上世紀90年代以后,國際經濟結構開始發生重大轉變,新興經濟體份額上升。2017年全球80萬億美元中,以中國為首的新興經濟體,占比上升了接近10個百分點,中國達到了12萬億美元,占全球14%。新興經濟體的產出能力、產出水平、技術水平都在提升,單是中國一家的一些工農業產品量如煤炭、手機、彩電、谷物、蔬菜等占全球總量比重就超過30%,中國貨物進出口總額占全球比重已達11%。這對發達經濟體形成了強烈制衡。此時,以美國為首的發達經濟體,開始聯合遏制中國。遏制中國就是遏制新興經濟體,所以出現了貿易戰、減稅競爭和匯率波動。目前歐洲也在研究如何應對美國降低企業所得稅稅率對歐洲的影響。貿易戰影響全球要素自由流動,首先挑戰的是我國的關稅政策。由于美國發起貿易戰,導致對美國的關稅要向上調整,這會增加部分企業進口貨物成本。但是我國仍要推動全球貿易自由化。為此,2019年要繼續降低關稅平均稅率水平。美國降低企業所得稅稅率,其他國家都在跟進。中國經濟對外依存度近40%,在全球屬高水平。稅收是要素流動的成本,其他國家減稅就是在降低本國要素國際流動成本,我國如果不繼續減稅,就會削弱本國企業的國際競爭力。所以,2019年必須再度加大減稅力度。

總之,我們認識財政政策,要分析清楚是什么樣的環境使我們做出什么樣的選擇。財政是國家治理的基礎和重要支柱。我們要從政治站位、全局站位出發認識財政政策的使命及其與經濟發展的內在邏輯關系。

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